这也正是本文的写作旨趣，即尝试突破传统的单一合法性的分析框架，从更广阔的角度去探讨行政决策的制度构建。
1989年之后的俄罗斯，资本主义经济由社会大转型（big bang）所导入，但由于缺乏法制约束，就出现了黑手党，其相应的社会条件为我们的上述论断提供了充足的反面教材。[22]外部社会力量并非仅指由权力构成的国家机器，也包括法律规则以及来自媒体、公共议论、自发抗议、知识分子、社会运动、非政府组织或者工会等等市民社会的制约力量，这些力量可以对功能系统施加巨大压力，以至于系统内部的自我限制被构造出来，并变得真实有效。
宪法符码是二元性的，其在合宪／违宪的值（the value constitutional/unconstitutional）之间摆荡。民族国家的政治制度史给予我们的启示是：社会系统可以凭借自己的资源对自身由于功能分化而急剧增加的可能性施加限制。上面，我们已经看到了通过消费者偏好的政治化以及通过公司治理的生态化而在市场中释放的政治动力。四、纯货币——微观宪法结构的修正（一）宪法的功能：构成／限制从宪法社会学视角看，政治宪法具有保障政治从其他外部权威（宗教、经济或军事）中（独立出来）以获得自治的功能。只有魔王才能驱走魔鬼。
supra note [ 47 ]，Preuss, 40 ff.。Gunther Teubner, Societal Constitutionalism: Alternatives to Statecentred Constitutional Theory?（‘Storrs Lectures 2003/04Yale Law School）, in: Christian Joerges, et al. （eds.），Transnational Governance and Constitutionalism （Oxford: Hart,2004），3-28, 5 ff.。还需补充一点地是，征收或征用私人财产时，一定要给予其适当的补偿。
二则免费政策实施后，势必鼓励私家车在节假日集中出现，这不可避免会进一步恶化高速路堵塞的状况，而对那些宁愿缴纳过路费从而能享有快捷的交通服务的人而言，他们对于新政策肯定是有意见的。否则，该项方案很难被认定为符合公共利益的要求。政策实施后的效果也证明，仅试图依靠免费的方式来缓解高速路的拥堵是不成功的，甚至是失败的。在这诸多安全隐患没有处理前，采取免费通行的办法鼓励更多的汽车上高速路行驶，无疑会造成更多的交通事故的发生。
在这样一个博弈的过程中，虽然最终做出的决定可能是使部分人利益受益部分人利益受损，但是让所有利益相关者参与决策过程，表达其利益诉求，这一过程可描述为一个关于内容、观点也就是意见的交往网络。这不可避免的会造成铁路、民航等运力紧张。
参见王锡锌：《行政决策正当性要素的个案解读》，载《行政法学研究》2009年第1期。[19]车亮：《2020年中国人均汽车拥有量预计达0.17辆》，载《重庆商报》2011年11月1日版。[19]不难发现，免费政策实施后，能享受该政策好处的人是非常少的。[27]王锡锌：《行政决策正当性要素的个案解读》，载《行政法学研究》2009年第1期。
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。按此体系，对行政权力合法性判断是一个非常简单的技术性动作，即以相应的法律规范为标尺，衡量行政权的行使是否与该标尺一致。最后一点就是是否侵犯了私人财产权。[13]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年第5版，第179页。
后者则包括方案选择的依据、效果预测、对比分析、成本--收益方法，政府应在决策过程中对这些方法提出明确的适用要求，尊重科学方法运用的结果。众所周知，中国人重视家庭，尤其是在重大节假日时非常珍惜与家人团聚的机会，所以遇到重要的传统节日，哪怕是离家千里，也要想尽一切办法回家。
重大节假日高速公路免费的政策是试图在政府公共服务职责与公民财产安全之间寻求一种平衡，即对有限的公共资源（即高速公路）进行分配的行为，这种平衡和分配将影响到有国有路桥公司的利益、民营企业的利益、有车族的利益、无车族的利益，以及其他很多相关人的利益。最后该《通知》也不违反禁止性规定。
人们在忍受繁杂、无序的交通秩序同时，开始重新审视这一行政决策[2]恰当与否，先前被掌声所淹没的质疑声也开始被主流媒体所关注。（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度。这条规定中有两点非常关键：一方面征收的前提必须是出于公共利益的需要。还有不可忽略的一点是，此次未纳入免费范围的货车和客车平时就因高速公路通行费昂贵而经常超载，而这种情形是非常容易造成交通事故的。这不可避免造成公众对政府该项决策的科学性的怀疑，从而为该《通知》的有效执行增加成本。其二，行政机关能忠实的执行这些法律。
依据学理，行政规范性文件又可划分为依职权行政创制性文件和依授权行政创制性文件[12]。所以这一块应加强，不一定要改变，但一定要留有改变决策结果所赖以产生的制度与程序基础。
不管怎样，决策者寻找知识的抉择是受到限制的。[2]在本文中弃用行政行为的概念，而改用行政决策绝不是为了追赶用语的时髦。
（4）不违反禁止性规定。三、决策的实质合法性分析：是否具有科学性、公益性？如果单纯从一个法律人的视角去看合法性概念，其往往会被理解为合乎一套有着效力等级的、金字塔式的规范体系。
例如此次由交通运输部组织起草的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》，在面向公众公开征求意见时，上文提及的高速公路若受免费政策影响或可延长收费的条款备受质疑，而引起质疑的主要动因不是这项措施本身的合理性，而是公众缺乏一些必要的信息，例如一年中20多天节假日的免费到底降低了多少可以产生经济效益的交通流量，以致公众误判这是否是交通主管部门受利益集团的绑架，又一次变卖优质国有资产的行为，有媒体就质疑投资高速公路能有什么风险？征用土地是合法的，是为了公共利益的需要，而相关的农民土地补偿办法还没有出台。[29]但是让决策过程民主和开放对于已习惯于单方做决定的政府来说也是一种挑战，它增加了政府决策难度，使政府无法像以前那样在决策过程中一手包办。[7]尽管有如此多的益处，反对者的理由看似也很充分，主要集中在以下三个方面：一方面，高速公路免费有违平等原则。这就是后文我们需要讨论的问题，决策过程是否具有开放、民主的品质。
一方面，从科学性层面来看，政府在决策制定过程中并没有向公众展示已进行了决策所需的信息收集和分析，且方案拟定、筛选过程也已进行了科学分析和论证。[16]曾任央行货币政策委员会委员，现为清华大学经济管理学院讲席教授、博士生导师李稻葵在其微博上表示：这是世界愚蠢政策的新纪录!价格是社会协调机制,高速免费等于动员大家一起上路堵车。
其次，取消收费可缓解收费站拥堵瓶颈，并降低社会时间成本。很显然，国务院制定该《通知》并没有上位法的专门授权，所以此类通知应被视为依职权行政创制性文件。
而判定是否依法的首要标准也是最低标准就是看行政权是否在法律规定的范围内行使，即合法律性。相对来说，高速公路投资运营公司的市场商业风险几乎可以忽略不计。
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。[30]现代行政不可能是绝对的羁束行政，赋予行政机关裁量权会越来越广泛，对此原因，王名扬先生早已有过详细论述。在该《通知》未颁行之前，很多车主抱怨一旦遇上重大节假日，高速路收费站通行速度太慢，人为造成交通的拥堵。争议较大的主要集中在该《通知》规定在重大节假日，高速公路应让七座以下的小车免费通行是否侵犯了私人财产权，实质上是否构成了征收？毕竟在现阶段存在少部分高速路是由民营资本投资建设的事实。
换言之，此类通知应归类为行政规范性文件。如果政府想要说服公众并使其相信自己的政策已经是最优的，则需要决策者事前进行大量的信息收集和分析，方案拟定、筛选过程也需要更多的科学分析和论证，仅仅一纸红头文件和几句善意初衷的话语是在证明力方面是很欠缺的。
[14]参见《立法法》第八条规定：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项。参见于安：《我国行政法律体系改革的基本问题》，载《国家检察官学院学报》2012年第4期。
遗憾的是，传统行政法合法性判定模式所需要的前提条件，在现代行政决策的制定过程中已很难满足。国务院颁行重大节假日高速路免费的政策同样也会给他们造成较大的影响。
